стан" и „О Конституционном судопроизводстве в Республике Казахстан",

 

рассмотрел в открытом заседании дело „О проверке конституционности частей 3, 4, 5, 6 статьи 33, части 1 со слов “оно может быть внесено и вышестоящим прокурором", частей 3, 5, 6 статьи 34, частей 1, 3 статьи 35 Закона Казахской ССР от 13 ноября 1990 года „О статусе народных депутатов в Казахской ССР".

 

Конституционное судопроизводство возбуждено 14 апреля 1993 года по иску Генерального прокурора Республики Казахстан Ж.А.Туякбаева.

 

Иск мотивирован тем, что институт неприкосновенности депутатов местных Советов народных депутатов противоречит статьям 1 и 37 Конституции Республики Казахстан, провозгласившим равенство прав и свобод граждан вне зависимости от их социального и должностного положения, а также равенство всех перед законом и судом. Нормы Закона, позволяющие местным Советам отказывать в даче согласия на привлечение депутатов к ответственности, препятствуют борьбе с правонарушениями. В статье 6 9 Конституции Республики Казахстан Предусмотрен исчерпывающий перечень действий, недопустимых В отношении депутатов. В их число не включены досмотр личных вещей, багажа, Транспорта, жилого или служебного помещения, а также положение об особом порядке увольнения депутатов всех уровней — только с согласия Совета. Часть 6 статьи 33 и части 1 и 3 статьи 35 Закона, по мнению истца, противоречат статье 6 9 Конституции.

 

Впоследствии истец увеличил объем исковых требований — о проверке конституционности части 1 со слов „оно может быть внесено и вышестоящим прокурором^, частей 3, 5, б статьи 34 Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР", устанавливающих порядок получения согласия местного Совета на привлечение депутата к ответственности. В ходе судебного заседания Представитель Генерального прокурора исключил из предмета иска части 1 и 3 статьи 35 Закона о гарантии трудовых прав депутатов.

 

14 июля 1993 года заседание Конституционного Суда было отложено ввиду удовлетворения ходатайства представители Верховного Совета о проведении дополнительной государственно-правовой экспертизы и переносе судебного заседания в связи с парламентскими каникулами. 2 3 сентября 1993 года рассмотрение дела было приостановлено из-за назначения представителя Президента заместителем Генерального прокурора Республики Казахстан.

 

Заслушав объяснения представителей сторон, исследовав заключения экспертов, мнения специалистов и другие материалы дела, Конституционный Суд установил:

 

Законодательством Республики Казахстан предусмотрены организационно-правовые и материальные условия, обеспечивающие беспрепятственное осуществление депутатских полномочий, включая гарантии охраны прав депутатов в области уголовно-процессуальных, административно-правовых отношений.

 

В соответствии со статьей 33 Закона Казахской ССР от 13 ноября 1990 года „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" депутат местного Совета народных депутатов на территории соответствующего Совета не может быть привлечен к уголовной, ответственности, арестован или подвергнут мерам административного взыскания, налагаемым в судебном порядке, без согласия соответствующего Совета (часть 3). При этом получение согласия на привлечение депутата местного Совета к уголовной ответственности, арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, не требуется, если преступление или административное правонарушение совершено депутатом вне территории того Совета, в состав которого он избран (часть 4). Уголовное дело в отношении депутата областного Совета может быть возбуждено Генеральным прокурором Казахской ССР или прокурором области, депутата районного, городского, районного в городе, поселкового, сельского, аульного Совета— прокурором области, района, города, района в городе (часть 5). Не допускается задержание и привод депутата, а также досмотр его личных вещей, багажа, транспорта, жилого или служебного помещения (часть 6). В статье 34 Закона регламентирован порядок получения согласия Совета на привлечение депутата к уголовной ответственности, арест, или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке.

 

Закон „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" был принят в период действия Конституции (Основного Закона) Казахской ССР 1978 года. Конституция провозглашала Советы народных депутатов в качестве политической основы Казахской ССР (статья 2), единство характеристики и системы представительных органов государственной власти республики в лице Верховного Совета Казахской ССР и местных Советов народных депутатов (статьи 78, 97, 125). Были установлены единые принципы организации и деятельности Советов народных депутатов (статьи 78-83). Депутаты как полномочные представители народа в Советах народных депутатов осуществляли идентичные функции, их полномочия реализовывались в одних и тех же организационно-правовых формах (статьи 92-94, 96). В статье 95 Конституции Казахской ССР было закреплено, что депутату обеспечиваются условия беспрепятственного и эффективного осуществления его прав и обязанностей. „Неприкосновенность депутатов, а также другие гарантии депутатской деятельности, — подчеркивалось в части 2 данной статьи, — устанавливаются Законом о статусе депутатов и другими законодательными актами Союза ССР и Казахской ССР".

 

Общее указание на „неприкосновенность депутатов", содержащееся в статье 95, распространяло данный конституционный институт и на депутатов органов государственной власти всех уровней. Таким образом, оспариваемые Генеральным прокурором нормы Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" основывались на соответствующих положениях Конституции (Основного Закона) Казахской ССР.

 

В принятой 28 января 1993 года Конституции Республики Казахстан отражены принципиально новые подходы к содержанию и организации государственной власти. Положение „четвертое" Основ конституционного строя закрепляет, что единственным источником государственной власти республики является народ. При этом право выступать от имени всего народа Казахстана принадлежит лишь Верховному Совету и Президенту республики в пределах их конституционных полномочий. В соответствии со статьей 62 Конституции Верховный Совет является единственным законодательным и высшим представительным органом Республики Казахстан, тогда как в статьях 90 и 91 избираемые населением соответствующих административно-территориальных единиц органы Именуются только представительными. Отсутствуют нормы об общих принципах организации и деятельности высшего и местных представительных государственных органов, едином статусе депутатов различных Советов. Принципиальное отличие статуса Верховного Совета от статуса местных представительных органов подтверждается и различными формами их нормативно-правовой регламентации. В статье 69 Конституции содержится указание на неприкосновенность депутата Верховного Совета, тогда как в статье 91 предполагается будущим законом закрепить только „правовое положение" депутатов местных представительных органов. Статьей 2 Переходных положений Конституции действие статьи 95 Конституции Казахской ССР, распространявшей институт депутатской неприкосновенности на депутатов всех звеньев Советов, не сохранено. Приведенные положения Конституции Республики Казахстан дают основание Конституционному Суду для утверждения об отсутствии конституционной основы института неприкосновенности депутатов местных представительных органов.

 

Основами конституционного строя Конституции Республики Казахстан предусмотрено обеспечение равных прав всем гражданам, признание высшей ценностью человека, его жизни, свободы и неотъемлемых прав. В развитие этих фундаментальных положений статьей 1 Конституции гражданам Республики Казахстан гарантируется равенство прав и свобод независимо от расы, национальности, пола, языка, социального, имущественного и должностного положения, социального происхождения, места жительства, отношения к религии, убеждений, членства в общественном объединении, а также понесенного ранее уголовного наказания. Данные принципы, определяющие правовое положение гражданина республики, получили развитие в ряде других норм Конституции, которыми усилены гарантии неприкосновенности частной жизни (статьи 33 и 34), упрочена судебная защита всех прав и свобод граждан (статьи 36 и 40). В Конституции Республики Казахстан в отличие от Основного Закона Казахской ССР, регламентировавшего в статье 32 равенство всех только перед законом, впервые провозглашено равенство граждан перед законом и судом (статья 37 Конституции). Наличие приведенных положений определяет неконституционность предоставления дополнительных условий отдельным категориям граждан по сравнению с конституционным стандартом общегражданского статуса в части равной ответственности перед судом, кроме случаев прямо предусмотренных в Конституции.

 

Конституционный Суд считает, что гарантии деятельности и особенно организационно-правовые, создающие депутатам дополнительные возможности для решения вопросов местного значения, обеспечения исполнения законов и иных актов республиканских органов не должны превращаться в льготы и привилегии, ставящие депутатов в особое положение по сравнению с их избирателями. При этом гарантии депутатской деятельности, включая институт неприкосновенности, не должны нарушать конституционный принцип равенства всех перед законом и судом, превышать необходимый для осуществления статуса депутата объем, функционировать вне системы представительства.

 

Институт неприкосновенности в том виде, в каком он предусмотрен Конституцией Республики Казахстан, представляет собой изъятие из конституционного статуса гражданина в части равных обязанностей нести ответственность по суду за нарушение закона (статьи 28, 29). Поэтому основным законом предусмотрен исчерпывающий перечень его субъектов: депутаты Верховного Совета, Президент, Вице-Президент Республики, судьи.

 

Конституционный Суд считает, что депутатский иммунитет является важным конституционным положением и не подлежит отмене, ограничению либо расширению актами текущего законодательства. Его содержательное изменение допустимо только путем внесения дополнений в Конституцию, что следует из сопоставительного анализа статей 69 и 91 Конституции Республики Казахстан со статьями 95 и 110 Конституции Казахской ССР.

 

В целях обеспечения самостоятельности и независимости Верховного Совета в сфере законотворчества, ограждения депутатов от незаконного воздействия в статье 69 Конституции предусмотрено, что депутат Верховного Совета „не может быть арестован, подвергнут приводу, мерам административного воздействия, налагаемым в судебном порядке, привлечен к уголовной ответственности без согласия Верховного Совета. Он не может быть задержан, за исключением случаев задержания на месте преступления".

 

Конституция, таким образом, регламентирует особое правовое положение лишь депутата Верховного Совета, исчерпывающе определяет элементы его неприкосновенности в отличие от общего статуса гражданина. Запрет на привлечение депутата без согласия соответствующего Совета к уголовной ответственности, его арест или применение мер административного взыскания, налагаемых в судебном порядке, распространенные на десятки тысяч граждан-депутатов местных Советов, превращает депутатский иммунитет из исключения в правило. Обязательность получения согласия на привлечение депутата к ответственности Закон связывает с местом совершения правонарушения (такое согласие не требуется, если оно совершено депутатом вне территории того Совета, в состав которого он избран). Это ограничивает уголовную и административную юрисдикцию.

 

По сведениям Генеральной прокуратуры Республики Казахстан, в 19 9 2 и первом квартале 1993 года прокурорами были внесены представления в Советы о даче согласия на привлечение к уголовной ответственности в отношении 77 депутатов, а получено согласие в отношении 39. Даже в тех случаях, когда преступления, в совершении которых обвинялись депутаты, были очевидны и не связаны с депутатской деятельностью, Советы зачастую без аргументов отклоняли представления прокуроров. Следственные органы были вынуждены прекращать уголовные дела по основаниям, не предусмотренным уголовно-процессуальным законодательством. Имеют место факты, когда за одно и то же преступление, совершенное группой лиц, были осуждены граждане, не являвшиеся депутатами, и освобождены от ответственности их соучастники — депутаты различных Советов. Как следует из пояснений заместителя Генерального прокурора Республики Казахстан, прокурора города Алматы Буксмана А.Э., местные Советы, основываясь на оспариваемых нормах Закона, нередко уводят от ответственности депутатов, занимающих определенное должностное положение в государственных органах, предприятиях и организациях. Бесперспективность получения согласия местного Совета приводит к тому, что органы следствия и дознания уклоняются от возбуждения уголовных и административных дел в отношении депутатов местных представительных органов, в результате чего значительная часть правонарушений не получает должной юридической оценки. Все это сужает сферу конституционной законности.

 

Рассматриваемые нормы Закона позволяют местным Советам народных депутатов предварять решения судов, создают правовые предпосылки для вмешательства представительных органов в сферу судебной власти, что не согласуется со статьями 97 и 98 Конституции о распространении судебной власти на все дела и споры, возникающие на основе Конституции, законов и иных актов о принципах осуществления правосудия. Таким образом, институт неприкосновенности депутатов местных Советов вошел в противоречие с шестым положением Основ конституционного строя.

 

Указанные обстоятельства исключают возможность оценки отмеченных норм статей 33, 34 Закона как соответствующих Конституции Республики Казахстан. К аналогичному выводу пришел и представитель Президента Республики Казахстан, согласившийся с исковыми требованиями Генерального прокурора.

 

Положение части 5 статьи 33 Закона „О статусе народных депутатов в Казахской ССР" о возбуждении уголовного дела в отношении депутата местного Совета только вышестоящим прокурором не входит в противоречие с Конституцией. Данное процессуальное действие осуществляется в рамках уголовно-процессуального законодательства, не предопределяет существо последующего судебного решения. И способствует более тщательной проверке оснований привлечения депутатов к уголовной ответственности.

 

В результате проведенного анализа Конституционный Суд полагает невозможным определить насколько не получившее прямого закрепления в Конституции запрещение досмотра личных вещей, багажа, транспорта, жилого и служебного помещения депутата отвечает специфике депутатской деятельности. В ходе судебного разбирательства сторонами не было представлено достаточно убедительных доказательств для решения указанного вопроса по существу.

 

Конституционный Суд исходит из того, что все без исключения законы, не признанные в установленном порядке утратившими силу, независимо от того, когда они приняты, не должны противоречить действующей на данный момент Конституции. Возможные расхождения должны устраняться самим законодателем в порядке, предусмотренном статьей 6 Переходных положений Конституции Республики Казахстан, а в случае предъявления иска о соответствии закона Конституции подлежат установлению Конституционным Судом.