§ 2. КОНСТИТУЦИОННЫЕ СУДЫ СТРАН-ЧЛЕНОВ СНГ И БАЛТИИ КАК СПЕЦИАЛИЗИРОВАННЫЕ ОРГАНЫ ПО ЗАЩИТЕ КОНСТИТУЦИИ
Обретение суверенитета и соответственных государственных атрибутов бывшими советскими республиками повлекло реформы и в сфере охраны Конституции. При всех особенностях, в том числе по избираемым путям преобразований, в большинстве республик наметилась тенденция к созданию Конституционных Судов - специализированных органов юридической защиты Конституции. Такие органы образованы в Белоруссии, Казахстане, Кыргызстане, Литве, России, Украине.
Место Конституционного Суда в системе высших органов власти определяется Конституциями республик, исходя из принципа разделения государственной власти на законодательную, исполнительную, судебную и самостоятельности органов, осуществляющих каждую из указанных функций власти. Соответственно конституционные суды определяются в качестве высшего органа судебной власти по защите Конституции (статья 8 Конституции Кыргызской Республики) и характеризуются, как судебные органы конституционного контроля, самостоятельно и независимо осуществляющие судебную власть посредством конституционного судопроизводства (статья 1 Федерального конституционного закона „О Конституционном Суде Российской Федерации). Такой статус Конституционного Суда необходим для эффективной защиты основ конституционного строя, конституционных прав и свобод человека и гражданина, поддержания верховенства и прямого действия Конституции.
Как правило, статьи, регулирующие правовой статус, компетенцию и порядок образования конституционных судов, структурно располагаются в Конституциях стран СНГ и Балтии в едином разделе, посвященном судебным органам.
Так, статья 107 Конституции Республики Узбекистан закрепляет, что судебная система этой республики состоит из Конституционного Суда Республики Узбекистан, Верховного Суда Республики Узбекистан и Высшего хозяйственного суда Республики Узбекистан.
Раздел 6 Конституции Чеченской Республики озаглавлен „Судебная власть" и объединяет в себе статьи, посвященные не только Конституционному, но и Верховному и иным судам республики.
Вместе с тем в Конституции Республики Казахстан правовой статус Конституционного Суда Казахстана обозначен в двух самостоятельных главах Конституции: с одной стороны, как высшего органа судебной власти по защите Конституции ( ст. 95 Конституции), с другой стороны, как органа, гарантирующего стабильность и верховенство Конституции (статьи 130,131 Конституции).
В Конституции Литовской Республики статьи 102 -108 выделены в самостоятельную главу „Конституционный Суд", структурно предшествующую главе, посвященной судам общей юрисдикции.
На наш взгляд, место и роль органов конституционного контроля в виде специализированных конституционных судов, призванных обеспечивать конституционную, то есть высшую законность, обуславливают необходимость выделения в Конституции специального раздела, который бы более полно определял самостоятельный статус, компетенцию и гарантии деятельности конституционных судов, давал точные дефиниции его места в структуре власти. В этой связи представляется, что наиболее полно природе Конституционного Суда могла бы отвечать его характеристика не только как высшего судебного органа конституционного контроля, но и как гаранта стабильности и верховенства Основного Закона.
Конституционное строительство в странах-членах СНГ носит незавершенный характер, что придает особую значимость и проблемный характер исследованиям в этой области. Очевидно, что структура и деятельность образованных конституционных судов в известной мере есть плод экспериментов, представляют проверку гипотез, как по объему их полномочий, так и статусу. Зачастую эти эксперименты проводятся без учета объективных закономерностей развития, должных научyых проработок, анализа результатов и апробаций на практике. Какими же правами наделены конституционнее суды и как это сочетается с мировой практикой?
Практически во всех посткоммунисnических государствах СССР конституционные суды наделяются правом признавать неконституционными законы и иные нормативные акты в случае их расхождения с Конституцией. Наряду с этим конституционные суды государств с федеративным устройством наделяются правом рассмотрения споров о разграничении компетенции федерации и ее субъектов. Так, статья 14 закона „О Конституционном Суде Украины" предоставляет право суду рассматривать споры между национально-территориальными и территориальными образованиями Украины по вопросам, регулируемым Конституцией Украины и Конституцией Республики Крым. Согласно статьи 125 Конституции Российской Федерации споры о компетенции между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов относятся к ведению Конституционного Суда Российской Федерации. Используя это право, Конституционный Суд Российской Федерации рассмотрел 13 марта 1992 года дело о проверке конституционности Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, закона Республики Татарстан от 18 апреля 1991 года „Об изменениях и дополнениях Конституции (Основного Закона) Республики Татарстан", закона Республики Татарстан от 20 ноября 1991 года „О референдуме Республики Татарстан", постановления Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года „О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан".
Решением Конституционного Суда было признано, что положения части второй статьи 5 и статьи 6 Декларации о государственном суверенитете Республики Татарстан от 30 августа 1990 года, ограничивающие действия законов Российской Федерации на территории Республики Татарстан, не соответствуют Конституции Российской Федерации. Суд установил, что Конституции Российской Федерации противоречит и положение статьи 4 закона Республики Татарстан „Об изменениях и дополнениях Конституции Республики Татарстан" от 18 апреля 1991 года о том, что отношения Республики Татарстан строятся на основе договора с Российской Федерацией. Подобное положение исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений Республики Татарстан с Российской Федерацией в Целом, поскольку оно односторонне изменяет национально-государственное устройство Российской Федерации и означает, что Республика Татарстан не состоит в Российской Федерации. По тем же основаниям было признано противоречащим Конституции Российской Федерации и постановление Верховного Совета Республики Татарстан от 21 февраля 1992 года „О проведении референдума Республики Татарстан по вопросу о государственном статусе Республики Татарстан" в части формулировки вопроса, предусматривающей, что Республика Татарстан является субъектом международного права и строит свои отношения с Российской Федерацией, как и с другими республиками, государствами на основе равноправных договоров.
Постановление Конституционного Суда Российской Федерации в части, содержащей оценку названных положений актов Республики Татарстан не только на момент принятия, но и в настоящее время, несет особую правовую нагрузку. Признав их неконституционными в той мере, в какой это исключает конституционно-правовые основы урегулирования отношений республики и федерации в целом, суд подтвердил правомерность конституционно-договорного пути достижения сбалансированного сочетания общегосударственных и региональных, национальных и этнических интересов. Несмотря на то, что это постановление Конституционного Суда и последовавшие за ним представление и заявление Конституционного Суда, акты и действия других высших органов государственной власти Российской Федерации не изменили официальную позицию Татарстана, очевидно, что оно оказало положительное влияние на формирование конституционно-правовых воззрений должностных лиц и общественности субъектов федерации, ослабило негативные тенденции в их взаимоотношениях с федеральными властями и содействовало укреплению в самом Татарстане тенденции к согласованному с Российской Федерацией конституционно-договорному урегулированию федеративных отношений между ними. Последствия принятия постановления от 13 марта 1992 года для укрепления федерации могли бы быть гораздо ощутимее, если бы оно было полностью реализовано. Невыполнение решения Конституционного Суда нанесло политический ущерб всей федеральной власти и ее авторитету и в какой-то мере способствовало возникновению новых конституционных коллизий. Конституционные суды сами не могут и не должны обеспечивать выполнение принимаемых ими решений. Это является делом других органов власти. Поскольку Конституция Российской Федерации, как и Конституция Республики Казахстан, не содержит развернутых положений, гарантирующих выполнение решений Конституционного Суда, представляется, что эти гарантии должны быть определены в конституционных законах.
Позднее Конституционный Суд России рассмотрел 3 июня 1993 года аналогичное дело о разграничении предмета ведения Российской Федерации и ее субъектов „О проверке конституционности закона Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года "Об упразднении постов Президента и Вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", постановления Верховного Совета Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года „О порядке введения в действие закона Мордовской ССР "Об упразднении постов Президента и Вице-президента Мордовской ССР и о внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) Мордовской ССР", указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года „Об обеспечении единства системы исполнительной власти Российской Федерации на территории Мордовской ССР". Суд признал закон Мордовской ССР от 7 апреля 1993 года соответствующим Конституции Российской Федерации с точки зрения закрепленного Конституцией Российской Федерации разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и республиками в составе Российской Федерации, а также признал пункт 1 указа Президента Российской Федерации от 8 апреля 1993 года несоответствующим конституционным установлениям, статьям 1, 2 и 3 Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик. Своим решением Конституционный Суд подтвердил принцип полновластия субъектов Российской Федерации и защитил право республики самостоятельно решать вопросы, отнесенные к ее компетенции.
Думается, что наделение конституционных судов правом разрешать споры между Федерацией и ее субъектами оправдано, так как эти вопросы регулируются нормами конституционного права и имеют важное политикоправовое значение.
Законодательством к ведению конституционных судов зачастую отнесены вопросы конституционности как действующих (статья 105 Конституции Литовской Республики, статья 109 Конституции Республики Узбекистан) международных договоров, так и представляемых на ратификацию международных договорных и иных обязательств республик (ст. 10 Закона „О Конституционном Суде Республики Казахстан"); подготовка заключений о правомерности выборов Президента (пункт 3 статьи 82 Конституции Кыргызской Республики), а также проверка возможных нарушений законов о выборах Президента и членов сейма (статья 105 Конституции Литовской Республики). Эти функции судов свидетельствуют о том, что конституционные суды выступают не только как органы конституционного контроля, но и обладают признаками надзорных функций и играют важную роль в политической деятельности государства.
Конституционный Суд Узбекистана имеет право давать толкование не только норм Конституции, но и законов, а Конституционный Суд Кыргызстана представляет заключение по вопросу об отстранении от должности Президента республики, судей Конституционного, Верховного, Высшего арбитражного судов, а также дает согласие на привлечение судей местных судов к уголовной ответственности.
К ведению Конституционного Суда Украины отнесено правомочие по представлению Верховного Совета давать заключения о соблюдении Президентом, премьер-министром и другими членами правительства, председателем Верховного Суда, председателем Высшего арбитражного суда, Генеральным прокурором Украины, а также дипломатическими и другими представителями Украины Конституции и законов Украины в случае возбуждения вопроса о досрочном прекращении их полномочий, а также рассматривать вопрос о конституционности деятельности и принудительном роспуске (ликвидации) политических партий, международных и всеукраинских общественных организаций, действующих на Украине.
Конституционные суды Казахстана, Кыргызстана и некоторых других государств-членов СНГ наделены правом принимать решения о несоответствии Конституции правоприменительной практики, затрагивающей конституционные права граждан, а в Российской Федерации по запросам судов или по жалобам на нарушение конституционных прав и свобод граждан проверять конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле. Право граждан на обращения в Конституционный Суд подчеркивает демократический характер конституционного правосудия,
вовлекает таким образом в процесс осуществления конституционного контроля через граждан и общество. При этом соблюдается принцип разграничения подведомственности дел конституционного судопроизводства и общих судов. К примеру, согласно статьи 13 Закона „О Конституционном Суде Кыргызской Республики" Конституционный Суд не рассматривает вопросы о законности приговоров и иных решений судов. Наибольший опыт организации конституционного судопроизводства накоплен Конституционным Судом Российской Федерации.
Объектами федерального конституционного правосудия в России являются:
— федеральные законы, нормативные акты высших органов государственной власти Российской Федерации (Президента Российской Федерации, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства Российской Федерации);
— конституции республик, уставы, а также законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, изданные по вопросам, относящимся к ведению органов государственной власти Российской федерации и совместному ведению органов государственно власти Российской Федерации и органов государственной власти субъектов Российской Федерации;
— договоры между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов, договоры между органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
— не вступившие в силу международные договоры Российской Федерации;
— споры о компетенции между федеральными органами государственной власти; между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов; между высшими государственными органами субъектов Российской Федерации;
— нормы Конституции Российской Федераций с точки зрения их толкования;
— конституционные права и свободы граждан (опосредованно через обыкновение правоприменительной практики в результате представления жалоб граждан и запросов судов о проверке конституционности закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле);
— соблюдение установленного порядка выдвижения обвинения Президента Российской Федерации в государственной измене или совершении иного тяжкого преступления.
Таким образом, федеральное конституционное правосудие охватывает широкий спектр конституционных правоотношений, возникающих в сферах нормотворчества, взаимодействия властей на федеральном и внутрифедеральном уровнях, охраны прав и свобод граждан.
Конституционный Суд Российской Федерации за время своей деятельности рассмотрел и разрешил в судебных заседаниях ряд дел, имеющих важное значение для укрепления и развития Российской Федерации. Решения Конституционного Суда Российской Федерации по этим делам могут быть разделены на две основные группы, Во-первых, это решения, в той или иной степени непосредственно связанные с конституционно-правовыми проблемами развития федеративных отношений, реформированием национально-государственного устройства Российской Федерации, защитой целостности России и интересов ее народов, укреплением статуса субъектов Федерации. Указанные дела составляют более одной трети от общего числа всех рассмотренных в ходе заседаний вопросов. Во-вторых, это решения, относящиеся к защите прав и свобод человека и гражданина, к охране единого статуса гражданина Российской Федерации. По-видимому, эти две группы вопросов и в дальнейшем будут занимать существенное место в конституционном судопроизводстве как два основных направления его влияния на укрепление и развитие Российской Федерации.
В своей практической деятельности и при вынесении решений конституционные суды осуществляют как формальный, с точки зрения соблюдения процедуры принятия законов и иных нормативных актов, так и материальный контроль, характеризующий содержательную сторону правового акта на предмет конституционности.
Как правило, конституционные суды осуществляют последующий контроль, проверяя конституционность действующих законов и иных нормативных актов, хотя включение в компетенцию судов Права проверки не вступивших в силу международных договорных и иных обязательств вносит элементы предварительной формы контроля.
Конституционный Суд Украины действует по смешанному принципу, сочетая предварительную и последующую формы контроля. Согласно установлению статьи 14 Закона „О Конституционном Суде Украины", суд принимает к своему производству дела по вопросам несоответствия Конституции как действующих, так и принятых Верховным Советом, но не введенных в действие законов и иных актов.
Конституционное судопроизводство проводится по правилам, максимально приближенным к гражданскому процессу, с участием представителей сторон, возложением на них обязанности сбора материалов и доказательств, возможности возбуждения дел только при наличии искового заявления или обращения, с соблюдением принципов коллегиальности, непосредственности, устности, гласности и т.п. Вместе с тем в конституционных судах Казахстана, Кыргызстана приняты специальные законы о конституционном судопроизводстве, регулирующие их процессуальную деятельность. Представляется, что при рассмотрении конкретных Дел и в процессе их подготовки судьи должны руководствоваться этими специальными законами и только в оговоренных в них случаях применять принцип аналогии права, обращаясь к законам из других отраслей права.
К сожалению, во многих вновь образованных республиках приняты законы о деятельности судебных органов конституционного контроля, объединяющие материальное и процессуальное право в одном законе. На наш взгляд, это затрудняет применение права и не способствует формированию конституционного судопроизводства в самостоятельную отрасль. Следует признать, что конституционное судопроизводство представляет собой самостоятельный вид судопроизводства, существующий наряду с гражданским, уголовным, административным, Одноименные принципы, сложившиеся изначально в гражданском процессе, в сфере конституционного судопроизводства отличаются значительными особенностями своего нормативного содержания и сферой распространения. Не случайно в статье 118 Конституции Российской Федерации особо подчеркивается, Что судебная власть осуществляется посредством конституционного, гражданского, административного и уголовного судопроизводства. В современный период именно на юриспруденции лежит обязанность дать содержательную характеристику процессуальных аспектов реализации Конституции.
Нет единства в республиках и по порядку формирования составов конституционных судов. В Казахстане, Кыргызстане, Узбекистане, России и некоторых других республиках судьи назначаются или избираются высшими представительными органами по представлению Президента.
При таком способе формирования, на наш взгляд, не соблюдается принцип представительства трех ветвей власти в cоставе суда, наблюдается их монопрофильность и создаются предпосылки для оказания внепроцес-суального воздействия на судей.
Иной порядок избрания судей предусмотрен в Законе „О Конституционном Суде Украины". Здесь предложения о персональном составе представляют Председатель Верховного Совета Украины и Президент Украины в равном количестве (по 7 человек) по согласованию между собой, а избирает их сессия Верховного Совета республики. Наиболее приемлемой для практики считаем процедуру формирования Конституционного Суда Литовской Республики, где 9 членов суда назначаются сеймом в равном количестве из числа кандидатов, представляемых Президентом, Председателем сейма и Председателем Верховного Суда. Заслуживает, на наш взгляд, внимания и применение принципа ротации, в соответствии с которым состав суда обновляется каждые три года на треть. Это служит, как нам кажется, сдерживающим фактором желания некоторых судов расширенно толковать свою компетенцию, инициировать и участвовать в политических процессах. При этом для обеспечения социально-бытовых гарантий судьи возможно пожизненное сохранение за ним уровня заработной платы, материальных и иных льгот.
В суверенных республиках судьи конституционных судов избираются, как правило, сроком на 10 лет, за исключением Кыргызстана, где судьи Конституционного Суда избираются сроком на 15 лет, и России, где предусмотрен двенадцатилетний срок пребывания в должности судьи.
Конституционные суды действуют в соответствии с правилом, по которому законы и иные проверяемые акты признаются неконституционными, что аннулирует их действие с момента принятия. При этом отменяется действие и других актов, основанных на законе, признанном неконституционным. Не исполняются решения судебных, административных и иных органов, принятые в соответствии с таким нормативным актом. В Российской Федерации нормативный акт, признанный неконституционным, утрачивает силу с момента принятия й оглашения соответствующего решения, но в некоторых случаях суд может распространить действие своего постановления на правоотношения, сложившиеся на основании неконституционного акта ранее, то есть придать ему обратную силу. К примеру, в случае, если Конституционный Суд Российской Федерации признает издание акта не входящим в компетенцию издавшего его органа государственной власти, акт утрачивает силу со дня, указанного в решении.
Сравнительно-правовой анализ имеющейся практики создания и функционирования конституционных судов в республиках-членах СНГ характеризует, с одной стороны, их схожесть с системой деятельности конституционных судов зарубежных стран, с другой стороны влияние местных условий, специфики переходного периода в жизни общества и, в определенной степени, менталитета застойных времен и тоталитарных принципов государственности.