5.2. О новом Парламенте
Второму Парламенту приходится начинать свою работу в более сложных и трудных условиях, чем предыдущему. Признаки развала ощутимы почти во всех сферах деятельности. Государственная политика выхода из кризиса не срабатывает. В то же время как бы нет и виновных. Никто не несет ответственности. В этих лозунгах и программах чувствуются отголоски прежних времен.
I
Разделение государственной власти на три относительно самостоятельные ветви — на законодательную, исполнительную и судебную, должно было стать основой для создания эффективно функционирующей и стабильной политической системы в Республике. Пока оно дает обратные результаты. Вместо дисциплины и порядка— анархия. Изживает себя трудовая и общественная мораль. Все более овладевает гражданами сознание незащищенности. Демократия, с которой связывались понятия о свободе и ответственности личности, породила беспредел. Сам государственный аппарат и многие госчиновники погрязли в коррупции. Разделение власти используется как раздельное господство. Все это относят на счет издержек переходного периода, хотя ясно, что в первую очередь зависит от подбора кадров, и здесь немалая доля вины лежит на государственной власти. Словом, переход к новым формам правления изрядно затянулся. Остановить этот процесс под силу только самим властным структурам. Нужна перестройка самой перестройки. Разумеется, не в обратном направлении. Нужны объединенные решительные действия.
В этом процессе обновления новому Парламенту отводится особое место. Он, как никогда раньше, с полной ответственностью должен сыграть свою роль. И исполнительная власть, и судебная власть нуждаются в этом.
Первое, что предстоит новому Парламенту, это, рассмотрев опыт работы предыдущего Верховного Совета, взять из него рациональное, отказавшись от недостатков, ошибок и упущений, которые имелись в его законодательной деятельности.
Как депутат и член Президиума Верховного Совета предыдущего созыва, могу засвидетельствовать, что существенным изъяном в его работе было не так нежелание, как неумение выделять приоритетные, стержневые направления в законотворчестве. В результате чего, то, что было «в портфеле» и обсуждалось в комитетах и в президиуме, почти однозначно принималось Верховным Советом. Если учесть, что в США только 6-8 процентов, внесенных на рассмотрение проектов становятся законами, а во многих европейских странах этот уровень колеблется от 8 до 12 процентов, то в нашем Парламенте этот показатель составляет почти 100 процентов, т. е. законопроекты, внесенные в повестку дня сессии Верховного Совета, так или иначе, частью во втором чтении, принимались полностью. Хотелось бы предостеречь от повторения этого пути новый Парламент. Свой потенциал, а он более высокий, чем был, свою деятельность Парламент должен сосредоточить на решении главным образом приоритетных, первоочередных задач, а именно: а) на совершенствовании, а в ряде случаев на создании, работающей законодательной базы по стабилизации экономики, стимулированию товаропроизводителя и по упорядочению финансово-налоговой системы, по укреплению курса национальной валюты -тенге; б) на совершении прорыва с целью утверждения законности. Начинать эту работу надо со срочной разработки и принятия ряда неотложных законов, сориентированных на наведение порядка у себя дома — борьбу с коррупцией и мафиозными группами, с бюрократизмом и вседозволенностью в органах государственной власти, в т.ч. в судебной системе. Создание законодательных предпосылок для ужесточения борьбы с преступностью, с ее наиболее опасными и распространенными видами,— неотложная задана Парламента.
Непременным условием нормального законотворческого процесса, организационно-правового обеспечения исполнения законов является конструктивное сотрудничество Парламента, Президента и Правительства республики. Если не удастся переломить обстановку в ближайшем будущем, то не только не улучшится благосостояние населения, но и может возникнуть опасность потери государственного суверенитета.
II
Самоорганизация — предпосылка и начало целенаправленной деятель-юсти. Организационно-структурное построение Парламента, регламент го законотворческой деятельности, статус и полномочия комитетов, комиссий и счетно-контрольных органов должны быть максимально приближены к задачам, решаемым ими на данном этапе и в конкретных условиях Республика Казахстан. Президиум Верховного Совета, видимо, будет со-ранен, но наделен другими функциями. Он не должен быть контрольным органом над комитетами и играть роль промежуточной инстанции в законотворчестве, как это было прежде. Комитеты, образуемые Парламентом, суть основные его органы. От уровня, стиля и качества работы комитетов зависит почти весь законодательный процесс. Они должны обладать простором и необходимыми условиями для этого. Теперь в каждом комитете будут работать на постоянной основе от 15 до 20 депутатов, а не 2-3 как было раньше. Ограничение влияния комитетов должно быть устранено. Наоборот, необходимо усилить их ответственность за законотворческую деятельность и за осуществление контроля над исполнением законов органами всех ветвей власти, негосударственными структурами и гражданами. Прежде было так, что законодательная инициатива и предложения комитетов частью гасились в Президиуме, а при обсуждении проектов законов на сессии Верховного Совета комитеты правом решающего голоса не обладали.
Комитетов в Верховном Совете предыдущего созыва было 17. Опыт показал, что их должно быть гораздо меньше. Создание их исключительно по узкоотраслевому принципу (по промышленности и сельскому хозяйству, связи и транспорту, по торговле и т. д.) не оправдалось. Комитеты дублировали органы государственного управления и во многом стали их лоббирующими, что и было одной из причин превалирования ведомственных законов. Это в какой-то мере было оправдано в Парламенте, собирающемся два раза в год. Представляется, что в новом Парламенте комитеты должны быть преимущественно комплексно-функциональными, что дает возможность весомо и системно рассматривать и обсуждать законопроекты. Такими могли быть комитеты по экономической реформе, по финансам, бюджету и налогам, по аграрной политике, по конституционному законодательству, судебной реформе, по социальной защите и здравоохранению, по культуре, науке и образованию, по государственному управлению и местному самоуправлению, по государственной и общественной безопасности, обороне и борьбе с преступностью и др. Нет необходимости создавать специальные комитеты по вопросам законодательства и законности, по правам человека, по правовой реформе вообще, по защите материнства и детства и др., ибо все эти вопросы так или иначе являются общими для всех комитетов.
Судя по выступлениям в печати ряда лиц, в т. ч. из числа депутатов и руководства Республики, видимо, одним из вопросов, который будет обсуждаться на первых заседаниях сессии Парламента, станет вопрос об образовании в его структуре двух палат: нижней и верхней. Эта идея нова и тем интересна. Возможно, что она и рациональна, однако сегодня нереализуема. На пути создания двухпалатного Парламента существует законодательный барьер. Ни Конституция республики, ни Конституционный закон о формировании Верховного Совета не предусматривают этого. Выборы депутатов в однопалатный Парламент состоялись. Предположение, что можно внести изменения и дополнения в Конституцию, а затем и преобразовать Парламент в двухпалатный является заблуждением. Внесенное изменение в Конституцию не будет иметь обратной силы. Для его реализации необходимы новые выборы на основе нового Закона о выборах в двухпалатный Парламент Республики Казахстан. Это дело будущего.
Верховный Совет предыдущего созыва, можно оказать, находился под давлением гонки за количеством принимаемых законов. За редким исключением, в день принималось до десяти и более законов и постановлений. От этого страдало качество. Такие важнейшие акты, как Уголовный кодекс, Гражданский кодекс, каждый из которых занимает несколько сот страниц, принимались с первого чтения, почти без обсуждения (после 3-х, 4-х выступлений). Неудивительно, что внесение изменений и дополнений в законы, на которых чернила еще не успели высохнуть, стало распространенным явлением.
Отсутствие стабильности законодательных актов, частые поправки к ним — верный признак слабости правотворческой деятельности.
То, к чему новому Парламенту следует особенно стремиться,— это прежде всего критическое, весьма разборчивое отношение ко всему вносимому со стороны, в т. ч. подписанным Правительством проектам. Многие из них с успехом могут быть оформлены в виде подзаконных актов. На днях вновь избранные депутаты получили около десяти проектов законов, внесенных за подписью Премьер-министра. Среди них такие, как: «Об экологической экспертизе»; «О почтовой связи и телекоммуникациях»; «О транспорте»; «О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения» и др. Почти все они могли быть приняты самим Правительством. Они только перегружают Парламент и отвлекают его от основных задач. Необходимо добиваться четкого разграничения вопросов, подлежащих регулированию в законах и в других нормативно-правовых актах. Дело в том, что республиканские ведомства, пользуясь всеобщим ослаблением государственной дисциплины и власти, закрепляют свои статусы, полномочия и взаимоотношения с другими органами в законах Парламента, стремясь быть малозависимыми от Правительства, находясь под его контролем. В этом они преуспели. Правительство и комитеты Парламента относились к этому вполне терпимо.
Наиважнейшей задачей Парламента является обуздание преступности, создание в самые короткие сроки законодательной предпосылки для ужесточения борьбы с нею. Исполнительная власть, прямо надо сказать, в этой части медлительна и до сих пор не внесла в Верховный Совет ни одного серьезного и цельного законопроекта по усилению уголовно-правовой, организационно-властной работы в борьбе с наиболее опасными и распространенными видами преступности. Исполнительная власть ограничилась лишь внесением непринципиальных частичных изменений и дополнений в действующие нормы. Организованная преступность, рэкет, взяточничество, коррупция, кражи, разбой, насилие над личностью и др. виды опасных преступных действий, принимающих все новые и более изощренные формы, процветают по причине явно недостаточного их урегулирования в уголовном законотворчестве, при этом ответственность правоохранительных органов остается недостаточной. Требования к судебно-следственным и другим правоохранительным органам, их работникам опустились ниже прежней планки. Пространные разговоры о том, нужна или не нужна смертная казнь, о пожизненном избрании судей и тому подобные, ничего не меняют в сложившейся тревожной обстановке.
Недавно утвержденная Президентом Государственная программа правовой реформы в республике, несомненно, продуманный, основательный документ. Теперь дело за ее реализацией. Не осталась бы эта программа больше на бумаге, как это бывало с рядом прежних подобных актов. Депутаты имеют право и должны требовать от Правительства пакет проектов законов, ее реализующих.
Новый Парламент своей деятельностью должен способствовать тому, чтобы в первую очередь исполнительная власть стала сильной и контролируемой. Именно она является главной реализующей силой в системе трех ветвей государственной власти, без которой нет действующих законов, а значит и самой законности реформ и обновления общества.
Народ, избравший депутатов в новый Парламент надеется, что они посвятят свой опыт и знания делу выхода из кризиса и обеспечению экономической и политической стабильности в республике.
III
Речь идет не просто о проблемах и недостатках в законодательной области. Такие проблемы — непременный атрибут любого, даже стабильно развивающегося правового государства. Ведь совершенствование закона -непрерывный процесс. Речь идет и не об отдельных «белых пятнах» в законотворчестве. Это вполне объяснимо. Существуют не просто «белые пятна», но целые «белые полосы» в законодательстве Республики, образовавшиеся в результате законодательной необеспеченности многих сфер жизни общества, в результате наспех принятых законов, которые или не приживались в реальной жизни, или тут же устаревали. Такое положение не только сдерживает и без того сложные преобразовательные процессы, но и создает благоприятную среду для анархии и беззакония в сети государственных и негосударственных структур, открывает дорогу разным преступным и коррумпированным элементам в них. Такое положение с законами сплошь и рядом используется как оправдание неэффективной работы, а чаще просто бездеятельности властных органов.
Сегодня приоритеты и факторы, определяющие состояние общества, сместились. Пожалуй, наибольшую опасность для Республики, для ее будущего представляет организованная преступность, проникшая во все сферы общественного организма, в т. ч. в государственный аппарат и в правоохранительные органы, а также неспособность властных структур эффективно противостоять и бороться с нею. Мы еще в достаточной степени не осознали всей глубины и разрушительной силы того, что происходит сейчас в стране. Сети преступности накрыли уже все сферы экономики и народной жизни. Эти воры и насильники, грабители и убийцы держат в постоянном страхе население. Растут «умельцы», которые на законных основаниях и без всяких оснований, с большой изобретательностью под видом «разгосударствления» растаскивают, расхищают, распродают государственное и коллективное имущество, крупно наживаясь на этом. Республике не выйти из глубокого кризиса, если не будут приняты чрезвычайные меры по обузданию открытой и скрытой преступности. Решение этой задачи — оселок, на котором сегодня проверяется жизнеспособность государства.
Самой безотлагательной мерой борьбы с преступностью является создание необходимой законодательной базы. С ворами «в законе» и «вне закона» надо бороться на законных основаниях. Тогда во всей полноте станет вопрос об организации ведения этой борьбы. Именно в законах существует сегодня огромнейший дефицит. Нет самых необходимых законов о борьбе с организованной преступностью и бандитизмом, особенно с наемными преступниками, рэкетом и заказными убийствами, с преступлениями в хозяйственной и финансово-банковской системе, а также в сферах внешнеэкономической и предпринимательской деятельности, о должностных преступлениях, о борьбе со взяточничеством и коррупцией, об ужесточении уголовного наказания в отношении опасных преступников, в т.ч. орудующих в системе правоохранительных органов и входящих в преступные группы, вплоть до применения к ним самых суровых мер наказания.
Создавшаяся в Республике неразбериха в вопросах собственности и управления ею, также отчасти результат несовершенства законодательства. Законы часто противоречивы, устаревшие и, к сожалению, не совершенствуются. За провозглашением в Конституции многообразия форм собственности должна была последовать серия законов, устанавливающих основные разновидности собственности, статусы, структуру, экономическое назначение, механизм использования каждой из ее форм, а также правовые основы управления ими, в т.ч. контроля со стороны государства и его органов. К сожалению, такой системы законов не сложилось. Именно из-за бессистемности законов на каком-то этапе законотворчества из законодательства выпала муниципальная (коммунальная) собственность, ч то ощутимо ослабило экономическую основу регионального управления. Холдинги, компании и корпорации, производственные и коммерческие объединения, в которых смешались и сплелись государственная, частная, кооперативная и иностранная формы собственности, ныне представляют клубок слабо регулируемых или вовсе не регулируемых в законе отношений. Особенно отрицательно то, что в результате они приобретают уже во многом независимый или малозависимый от государства характер. Оправданный в условиях движения к рыночной экономике процесс передачи части государственной собственности в негосударственный сектор из-за отсутствия разумного регулирования в законе на деле породил «захватное право», от которого больше всего выиграли номенклатурные чиновники, директорский корпус. Дело дошло до того, что директорам, проработавшим на ниве сельского хозяйства более десяти лет, ныне передаются в собственность крупные земельные угодья за их заслуги и в знак благодарности, тогда как в мировой практике занятие руководящей должности в государственной структуре такое длительное время оценивается как отрицательное явление.
Полная анархия, благодаря неотрегулированности в законе, царит в денежно-финансовой системе. Взять хотя бы ее расходную часть, а в ней — труд и заработную плату. До сих пор нет законов о единой политике, а едином государственном центре по регулированию оплаты труда даже в бюджетных организациях. Верховный Совет по своему усмотрению назначает оклады работникам суда и прокуратуры, национального банка, местных представительных органов. Президент республики нередко использует свою власть. В свою очередь Правительство определяет оклады органам центрального и местного управления. Почти неограниченными правами в политике заработной платы, вне связи с общим состоянием производства, пользуются руководители государственных компаний, предприятий. Существует совершенно неоправданный, необъяснимый разнобой в установлении тарифов оплаты труда внутри одной и той же отрасли в ведомствах. Так, в сфере мне знакомой, — в одних вузах труд всех работников оплачивается по двойной, а иногда тройной тарифной ставке (Национальный государственный университет, Академия управления и др.), а в других того же уровня — по одинарной. Аналогично в некоторых научно-исследовательских организациях установлены двойные — тройные оклады (в системе национальных научных центров), а в других (академических)— одинарные. Результат такой политики не трудно предвидеть. Крупный научный и интеллектуальный центр — Академия наук — на глазах разваливается, уходят специалисты. Высшее же руководство государства спокойно взирает на это.
Во всей системе органов республиканского управления существуют многочисленные надбавки, прибавки к основным окладам работников, независимо от их трудового вклада, премиальные, лечебные, за выслугу лет, за стаж работы, за классные чины и другие, нередко суммарно превышающие в 1-2 раза должностные тарифные ставки.
Конечно, закон — не панацея от общественных бед. Однако одно то, что законы являются регуляторами с императивной силой, делают их при правильном и разумном к ним отношении важнейшими рычагами прогресса. Нигилизм к законам нетерпим, т. к. ведет общество либо к анархии, либо к монархии.
А как быть? Как устранить разрыв между потребностями общества в новых законах и ограниченными возможностями Парламента разрабатывать и принимать такие законы? Причем этот разрыв имеет тенденцию к росту. Безусловно, все больше зияющая брешь в законодательстве будет заполняться указами Президента, постановлениями Правительства, различными правилами, инструкциями и приказами министерств, глав местных администраций. К чему это ведет, понятно многим: к аппаратно-номенклатурной законности и мутному правопорядку в обществе.
Нужны новые законы, отвечающие реалиям жизни, продуманные четко и с перспективой на будущее, а не стихийно, как это сейчас в основном происходит. Есть пути и способы, явно недостаточно используемые и не приведенные в действие. Они-то и должны быть запущены в оборот законодательной деятельности.
В законодательной деятельности самый сложный и ответственный этап — это разработка проекта закона, требующая, с одной стороны, осознания и осмысления реальности и самой цели, которые и делают подготовку законопроекта необходимой (концептуальное мышление), а с другой стороны, компетентности в правовом отношении, знания возможностей правовой материи (нормативов), в которую облекаются и по-новому констатируются жизненные отношения (профессиональное мышление). Не все юристы могут быть профессионалами, не многие из них обладают логико-аналитическим мышлением, определяющим фактором компетентности в правотворчестве.
Казахстанский Парламент только начинает свою работу на постоянной основе. Он не имеет ни традиции, ни подготовки, ни ясного представления о путях, источниках и формах разработки законопроектов и о том, насколько они могут быть эффективны. Я не знаю ни одного депутата Верховного Совета, который в своей предвыборной программе предлагал законопроект, за принятие которого он будет бороться. Депутатам и комитетам Парламента сегодня трудно самим взяться или организовать разработку первоочередных законопроектов. Они касаются в основном периферийных вопросов. Опыт показал, что и высшая исполнительная власть в Республике в этой части слаба и не проявляет заметного интереса к законотворчеству. Она, как бывало, дает возможность центральным ведомствам готовить акты в своих интересах. А они часто используют это «право» и для закрепления в законе своей меньшей зависимости от Правительства. Более 30 указов Президента Республики, принятые им в период «беспарламентария» и имеющие силу законов, в немалой части оказались эмоциональными и нередко противоречащими Конституции. Существуют попытки препоручить Министерству юстиции почти всю законотворческую работу Правительства, что нельзя считать нормальным.
Время не ждет. Новые законы, способные переориентировать работу в важнейших сферах жизни общества, нужны сегодня или в заново разработанном виде, или в виде изменений и дополнений к действующим законам. Призывы, заявления и обращения, к которым довольно часто прибегают депутаты, сути не изменят, хотя и совсем отказаться от них нельзя. А ведь имеются явно недостаточно используемые резервы: научно-фактический потенциал республики в области права; «аналитические и правовые подразделения и компетентные группы в государственном аппарате; законодательство Российской Федерации и других государств СНГ.
Научно-практический потенциал Республики в области права в общем-то весом, но не организован. Ведущие кадры Института государства и права Национальной академии наук заняты в высших органах госаппарата. Профессорско-доцентский состав юридических факультетов столицы занят в основном педагогической работой, часть специалистов консультирует, некоторые открыли частные правовые лицеи, колледжи и институты. Имеются квалифицированные кадры в адвокатуре, но они почти не привлекаются к подготовке законопроектов. Центр законодательна при Министерстве юстиции только создается. Нужны дополнительные организационные меры. К ним, в частности, относится создание ассоциации профессоров права республики, объединяющей ученых, преподавателей вузов и профессиональных юристов. Было бы крайне желательно оживить работу ассоциации юристов РК, вновь созданной более ода тому назад.
Значительную работу по законотворчеству должно и может вести Правительство, используя профессионально практический аппарат министерств и других центральных ведомств. В них сосредоточены многотысячные кадровые силы и специалисты по отраслям, правоведы — цивилисты и криминалисты. Этот грамотный людской потенциал должен быть приведен в действие. Но, учитывая, что эти люди привыкли работать в основном по указаниям, для них нужно определять конкретные задания.
Серьезный и продуктивный канал, который должен быть интенсивно использован,— это законотворческий опыт других государств и в первую очередь Российской Федерации.