5.3. Время требует перестроить работу Парламента и Правительства
Сегодня, как никогда, требуется конструктивное сотрудничество двух ветвей власти — законодательной и исполнительной. Сделать это реальным не так просто. Не только потому, что нами еще не освоены механизм и логика разделения властей. Еще немало руководителей, больших и малых, ставящих свою волю выше закона, освоивших тонкости коррумпированных действий лучше уставных. Основная беда заключается в том, что ветвям власти сегодня не хватает компетентности, самоорганизованности и потенциала властвования. Верховный Совет (ныне распущенный) больше увлекался количеством, нежели качеством принимаемых законов, его комитеты почти не занимались контролем их исполнения. Даже материалы Контрольной палаты о серьезных финансовых злоупотреблениях в системе госорганов остались без последствий.
Не перестроив существенным образом и функционально, и организационно в первую очередь верхние эшелоны власти, трудно добиться эффективной и созидательной организации их сотрудничества. Сегодня есть объективные условия для позитивного решения этих вопросов и прежде всего это — новый Парламент, впервые работающий на постоянной основе. Обнадеживают и некоторые кадровые перестановки в Правительстве. Немалую пользу сегодня можно извлечь из анализа, критического освоения опыта парламентско-правительственных взаимоотношений в законотворческой сфере. Некоторым аспектам этого вопроса и посвящена настоящая статья.
Хотя законы принимаются Парламентом, однако их качество во многом зависит от того, насколько глубоко проработаны их проекты Правительством. Политика и программы Правительства так или иначе оформляются в законе и осуществляются только в его рамках. Не менее важно и то, что обоснование реальной необходимости и базисно-расчетные определения законопроектов — также дело правительственных учреждений. К сожалению, с этой задачей Правительство до сих пор справлялось, мягко говоря, неважно, следуя формально-бюрократическому подходу.
Так, сплошь и рядом составление проекта закона поручилось тому ведомству, которое было больше всего заинтересовано в нем, а его руководитель становился председателем комиссии. После соблюдения некоторых процедур делопроизводства Премьер-министр подписывал подготовленный проект и направлял его в порядке законодательной инициативы в Верховный Совет. Как бы ни был важен законопроект, какое бы он ни имел общегосударственное значение, он не обсуждался в Кабинете министров, лишь некоторые из них выносились на заседание президиума Правительства, где никакого обсуждения или обмена мнениями по ним не происходило, т.к. требовалась лишь формальная резолюция: «внести в Верховный Совет». Эти проекты в большинстве случаев с непринципиальными коррективами становились законами. Парламент, который заседал два раза в год, всегда почему-то находился в состоянии цейтнота и не мог должным образом вникать в суть принимаемых законов.
Зато именно такой порядок подготовки проектов законов был на руку министерствам и ведомствам. Они закладывали и проводили в них решение вопросов, исходя в основном из ведомственных интересов, расширяя свои правомочия, не прочь были объявить свои управления «самостоятельными», добивались передачи им в собственность имущества и сооружений, раздували социальные гарантии для своих сотрудников, не считаясь с возможностями государства, наделяли самих себя правами владения благотворительными фондами, возможностью заниматься предпринимательской деятельностью, прибыль от которой часто попадала в частные руки. Даже некоторые правоохранительные органы в центре и на местах обзаводились такими фондами, фирмами, либо брали их под свою «опеку». Правительство в свое время умудрилось внести предложение о предоставлении права заниматься предпринимательской деятельностью даже Национальной гвардии и ее командованию!
К сожалению, приходится констатировать, что Правительство, видимо, не собирается изменить свой прежний законотворческий стиль. Депутатам нового Парламента уже розданы первые десять законопроектов, внесенных Кабинетом министров. Все они устаревшие, в свое время наспех подготовленные в основном ведомственными комиссиями и залежавшиеся в архиве прежнего Верховного Совета. К одному из них даже приложен проект постановления прежнего Верховного Совета с резолюцией: «Ввести в действие с 1 января 1993 г.». Среди этих актов нет ни одного, посвященного стабилизации экономики и денежной системы, ограничению и снижению инфляции, оживлению производства, защите частной собственности, борьбе с преступностью, угрожающей основам гражданского общества. Ни в одном из проектов нет обоснований, анализов и расчетов.
Менять надо многое и прежде всего присущую бывшему Верховному Совету стихийность законотворческой деятельности. Планы подготовки законопроектов и повестки дня его сессий в большинстве случаев определялись не тем, что было в первую очередь необходимо, а тем, что было в «портфеле». Тенденция ко всеохватывающему и детализированному регулированию законами сфер управления, особенно деятельности отраслевых государственных структур, привела к тому, что Парламент вторгался в полномочия исполнительной власти, а та, в свою очередь,— в сферы парламентских функций. Смывание границ между законами и подзаконными актами только увеличивает путаницу во взаимоотношениях властных систем.
По нашей Конституции правом законодательной инициативы обладают и депутаты Верховного Совета. Поэтому правомерно то, что часть законопроектов готовится депутатами в комитетах и непосредственно выносится на рассмотрение Парламента в период сессии.
Нередко все это происходит без участия Правительства, в лучшем случае проекты иногда просто согласуются с заинтересованными в этом ведомствами. Все это создает неделовую обстановку.
В ряде демократических государств существует порядок, по которому приоритетом при внесении законопроектов в Парламент пользуется Правительство. Правительство же делает окончательное заключение по важнейшим проектам. В конституции Российской Федерации предусмотрено, что законопроекты о введении и отмене налогов, освобождении от их уплаты, об изменении финансовых обязательств государства и по другим вопросам, связанным с расходами за счет бюджета республики, могут быть внесены в Парламент только при наличии заключения Правительства России. Такой порядок просто необходимо ввести и в нашей Республике.
Без сильной исполнительной власти ни одна ветвь государственной власти не будет эффективной. Нельзя считать нормальным, когда, несмотря на сужение функций министерств и госкомитетов, их число и аппарат не уменьшаются. Частичное их преобразование создает лишь видимость перемен. Разросшиеся отраслевые отделы и управления в аппарате Кабинета министров фактически как бы дублируют министерства и другие центральные ведомства. Объединение аппарата Президента и Правительства не оправдало надежд, но привело к еще большей бесконтрольности, ослаблению исполнительной дисциплины в целом. Статусы членов Правительства, в т. ч. заместителей Премьер-министра, четко не определены. Они имеют больше обязанностей и меньше прав, недостаточно самостоятельны в решении курируемых вопросов, в т. ч. кадровых. Нельзя спокойно мириться с тем, что в Правительстве нет руководителя с достаточными полномочиями, ответственного за соблюдение общественного порядка, за состояние борьбы с преступностью и обеспечение безопасности граждан. Есть надежда, что приход новых с современным видением проблем руководителей усилит исполнительную власть.
Существенная реорганизация предстоит и в Парламенте. Комитеты, став основными его органами в законотворческом процессе, должны строиться преимущественно по комплексно-системному принципу, а не по отраслям, что всего лишь дублировало функции органов государственного управления. Планированию, качеству и организованности работы комитетов следует уделять больше внимания.
Главной и первоочередной задачей Парламента республики, начинающего свою работу на постоянной основе, остается создание законодательной базы экономической реформы и ужесточение борьбы с преступностью путем утверждения принципа неотвратимости наказания, кем бы преступление не совершалось. В этом деле успех может быть достигнут в первую очередь на базе конструктивного сотрудничества Парламента, Президента и Правительства Республики.